李丹 董琴 :“引进来”“走出去”与我国对外开
更新时间:2019-09-15

  [摘要]党的十九大报告明确提出“推动形成全面开放新格局”的重大战略部署为中国进一步扩大对外开放指明了方向与任务。改革开放后,中国通过“引进来”与“走出去”,逐步形成对外开放基本格局。但伴随国际生产方式的转变、贸易保护主义重新抬头以及构建国际经贸规则建设目标的提出,中国需要突破原有开放体系中的区域问题、体制问题、格局问题以及“引进来”“走出去”失衡问题等的限制,通过“引进来”和“走出去”并重、创新模式、改善国际营商环境、放宽国内市场准入、加强“一带一路”建设布局等路径,形成东西共济、海陆共举的对外开放新格局。

  [关键词]对外开放;“引进来”;“走出去”;“一带一路”建设;全面开放新格局

  [作者简介]李丹,辽宁大学经济学院副教授;董琴,辽宁大学经济学院博士研究生

  本文为国家社科基金项目“基于增加值贸易的我国生产要素所有者真实收入水平测度与提升研究”(项目编号:16CJY057)、沈阳市哲学社会科学项目“沈阳城市国际化水平评估与比较研究”(项目编号:17039)的阶段性研究成果。

  1978年,我国进入改革开放的历史新时期,从改革之初的“引进来”到入世之后的“引进来”和“走出去”联动,实现了与国际经济的全面对接,对外开放格局初步形成。纵观开放格局的确立和形成,我国国内区域适度有序的开发开放和对外重点突出的开放布局相辅相成,“引进来”和“走出去”相互配合,形成了对外开放的重要特征。党的十九大报告指出,要实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策,推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。为建设更高水平的开放型经济明确了目标,指明了方向。新时期的开放不仅强调“引进来”,也更加注重“走出去”,表现为一种更高水平的双向开放,为经济发展注入新动力、增添新活力、拓展新空间。

  (一)“引进来”与对外开放从试点推进到全方位深化拓展(1979—2000年)

  改革开放初期,我国的对外开放布局就国内区域开放来讲,从1980年深圳等4个经济特区的设立,到1984年大连等14个沿海城市的开放;从1985年长三角等4个沿海经济开发区的确立,到1992年武汉等沿江城市、太原等内陆省会城市、珲春等沿边城市的开放,是以设立经济特区、开发区以及开放城市为重点开始的。就对外开放布局来看,这一时期我国抓住了发达国家产业转移的契机,以“引进来”为主要手段将对外开放对象确定为美国、日本、法国、英国等主要发达国家和中国香港地区。这一时期对外开放的主要形式是“引进来”,即通过吸引外商直接投资,解决国内经济发展资金不足、技术及管理经验匮乏的问题。这一阶段的“引进来”主要是规模扩张(见图1)。从总量来看,外商投资总额从1983年的6.36亿美元迅速扩张为2000年的407.15亿美元,是1983年的64倍;从增速看,呈现出先高后低的特点,总体增速快,年均高达32.2%,其中1992年、1993年增速最为明显,分别为152.13%、149.53%{1}。1999年出现-11.31%的超低增速{2},主要源自于1998年亚洲金融危机的影响。这一阶段“引进来”的外资企业大多为“三高企业”及加工贸易企业,对中国经济的引导更多限于使中国以资源禀赋比较优势嵌入全球价值链低端环节。

  (二)“引进来”和“走出去”联动与提升对外开放水平,构建开放型经济体系(2001—2017年)

  2001年中国正式加入世界贸易组织,对外开放逐步从政策导向型转变为同国际经济全面对接的制度导向型,对外开放深度和层次有所提升。从对外开放区域来看,在珠三角、长三角重点城市开放基础上,我国整个东部沿海地区凭借良好的区位优势实现了整体的对外开放。与此同时,我国逐步推行了“振兴东北老工业基地”“西部大开发”和“中部振兴”战略拓展国内开放布局,但由于地理位置、交通便利性及政策因素等,中西部地区及东北地区开放效果并不明显。从对外开放的布局来看,在巩固美欧日等发达国家市场的前提下,我国对外开放拓展为进一步面向韩国、新加坡等国家和中国香港、中国台湾地区。以2017年为例,中国外商投资排名前6位的中国香港、中国台湾和新加坡、韩国、美国、日本的投资额总计1083.5亿美元,占比90.4%(见图2),除美国外均在太平洋西岸沿线}。从对外开放领域看,我国的开放向纵深发展,从有限领域开放转变为全方位、宽领域开放,但服务业发展相对缓慢。

  2000年的46.12亿美元增加到2013年的729.71亿美元,增长了16倍,境外投资地主要为中国香港、美国、开曼群岛、英属维尔京群岛等地区和国家。以2016年为例,中国对上述四地投资流量共计1570.2亿美元,占总额80.1%{4}。

  40多年来,我国对外开放取得了丰硕成果,开放格局从无到有、开放局面由点及线、开放层次由浅及深。但伴随国际生产方式及经贸形势的剧烈变化,我国对外开放面临诸多新的问题,构建对外开放新格局刻不容缓。

  20世纪90年代以前,由于交通运输、通信等诸多条件限制,产品生产从设计、研发、生产、安装到售后服务主要在一国国内完成,是典型的垂直化生产方式。伴随信息技术的快速发展、交通运输的便利化以及生产的模块化,以价值链分工为特征的全球生产网络确立,一国可以根据不同国家或地区的比较优势将本国产品生产的不同环节在不同国家进行分配,但客观上需要一国实施程度更高、范围更广的对外开放。对于中国而言,无论是承接发达国家的部分生产环节还是构建以我为主的全球生产网络,原有的对外开放格局已不能满足中国的现实发展诉求。

  2008年国际金融危机后发达国家经济复苏的乏力、新兴经济体的异军突起以及地缘政治等因素,近年来“逆全球化”思潮泛滥:民粹主义、英国脱欧,美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、发达国家制造业再回流以及贸易保护主义盛行均是其具体表现形式。2018年以来,美国采取单边措施,导致中美之间贸易摩擦和争端不断升级。货物贸易方面,美国频繁对从中国进口的商品加征关税,贸易摩擦成为“逆全球化”最突出的新表现形式,贸易领域成为“逆全球化”的核心战区。投资方面,对中国企业对美投资尤其对美跨国并购设置重重障碍,美国外国投资委员会(CFIUS)严格审查外资收购项目,金融、通信、能源、高科技(尤其是半导体行业)等行业成为CFIUS审查重点。华为、三一重工、阿里巴巴等知名中国企业对美跨国并购都终止于CFIUS审查。当前中美贸易谈判虽取得阶段性进展,但贸易摩擦的潜在危机依然存在,呈现出复杂化、综合性、程度深等特征。管家婆,面对贸易保护主义的重新抬头,必须进一步构建对内和对外全方位开放格局。

  1994年乌拉圭回合谈判结束以来最大一轮的改革与完善,中国扩大对外开放迎来新机遇。一方面,在发达国家纷纷实施贸易保护政策背景下,中国扩大对外开放可以赢得经济发展的主动,为引领经济全球化奠定坚实的基础;另一方面,通过加快自贸试验区建设和构建符合国际贸易、投资通行规则的制度框架,可以为中国参与国际经济合作与竞争积累经验。同时,这也是中国对外开放面临的新挑战。

  中国的对外开放与区域发展始终是有机联系、不可分割的。中国的对外开放从沿海开放开始,从经济特区到沿海城市、沿海经济开发区,再到沿江城市和内陆城市。但由于地理位置等诸多因素,中国对外开放中的区域失衡问题一直都存在。一方面是东、中、西区域协调发展问题。在沿海开放的基础上,国家亦十分重视东北及中西部地区的对外开放,先后实行“振兴东北老工业基地”“西部大开发”和“中部崛起”等战略,但经济发展与东部沿海地区仍存在较大差距。另一方面是沿海与沿边区域协调发展问题。沿海地区对外开放主要面向发达国家和亚太新兴经济体;沿边地区开放则具有极强的指向性:东北地区主要针对蒙古、俄罗斯和朝鲜,西北地区主要对中亚和西亚,西南地区则主要针对越南和缅甸

  {5},沿边开放难度远超过沿海地区。可见,对外开放的区域协调问题一直制约着我国对外开放的进一步发展。因此,党的十八大报告明确指出要“促进沿海内陆沿边开放优势互补,形成引领国际经济合作和竞争的开放区域,培育带动区域发展的开放高地”,党的十九大报告也提出要“优化区域开放布局”。

  我国对外开放的制度建设滞后于对外开放的推进速度,制度方面问题较为突出。第一,外商投资制度。长久以来,我国对外商投资的管理主要为正面清单制度,这与发达国家实施的负面清单制度有着较大差异。虽然我国目前也在积极探索建立外资准入的负面清单管理,但仍属起步阶段。另外,在招商引资政策方面,中国主要依靠优惠政策,而伴随中国廉价劳动力等生产要素优势的丧失及西方发达国家的制造业回流,优惠政策的积极效果正在消失。

  {6}第二,境外投资管理制度。2018年,《企业境外投资管理办法》实施,中国企业对外投资正式施行备案管理制,解决了企业境外投资多头审批的突出问题,但企业海外投资保障制度、保险制度以及严格的外汇管制措施等仍制约着中国企业对外投资的发展。第三,贸易便利化措施。我国在区域合作的谈判中已经将贸易便利化作为主要的内容进行,包括复杂的进口环节、检验检疫、通关流程及企业投诉无门等问题。第四,政府管理机制。现阶段政府对于企业的管理更多地体现为审批与监管,而对于通过产业促进政策引导产业升级、引导企业发展方面还存在明显的不足。

  改革开放后,从国内开放区域看,已基本形成“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开发区—沿江、内陆城市”的“由点到线、有线到面、从南到北、从东到西、三大经济地带同时面向全世界的多层次、多渠道、全方位开放的格局”。但正如前面所述,现有开放格局仍存在两个主要问题:一是开放的区域协调发展问题,中西部及东北地区明显落后于东部沿海地区;二是开放区域与国际经济合作的匹配问题。长期以来,中国与西方发达国家及沿海国家经贸往来频繁,为东部沿海的对外开放提供了广阔发展空间;而与中亚、西亚、中东欧等内陆国家经贸合作不足,使得与该地区毗邻的中西部地区没有充分发挥地理优势的空间。

  年中国加入世贸组织后,“走出去”呈超快速增长态势。2002年至2015年,中国对外直接投资年均增速高达35.9%,连续13年保持快速增长。2016年,中国对外直接投资流量1961.5亿美元,同比增长34.7%,全球占比13.5%,中国成为全球第二大对外投资国;同年,外商对华直接投资1340亿美元,中国成为资本净流出国。在“走出去”超快速发展的同时,面对国内比较优势的丧失和西方发达国家的激烈竞争,“引进来”则处于低谷期(见图3)。2010年至2017年,“引进来”年均增速仅为5.9%{7}。新形势下中国的“引进来”与“走出去”的发展失衡问题显著。

  “东西并济”是党的十九大报告对中国对外开放新格局构建提出的具体要求,中西部开发开放是重点。中西部地区可以根据地方优势,加强特色优势产业和重点领域对外开放,通过积极引进优质外资和对先进技术的消化、吸收再创新,提高地区经济发展质量。中西部地区引进优质外资可以从两个方面有所加强:一是制定更具吸引力的招商引资政策;二是加强基础设施建设和软环境建设。相较于优惠的投资政策,西方发达国家境外投资对于基础设施建设和软环境建设越来越重视。与西部地区主要依靠“引进来”不同,东部沿海地区由于经过较长时间对外开放,积累了丰富的经济实力和对外经贸合作经验,在高质量“引进来”的同时,可以鼓励企业积极“走出去”,尤其重视从“一带一路”建设“走出去”,并加快企业海外生产基地和营销网络建设,开拓国外市场。

  从海陆双向加快构建对外开放新格局,既有承袭古丝绸之路“富邻睦邻”的传统,又有“立足亚太、稳定周边”的现实考虑。这一双向发展安排从区域看包括对内沿海内陆协调发展和对外海陆共同发展的双重含义。对内方面,长久以来,中国沿海地区对外开放明显优于内陆地区,因此沿海与内陆的协调发展应从海陆空间布局、海陆资源开发、海陆产业发展、海陆基础设施建设、海陆生态保护与治理、海陆管理体制等各个方面进行统筹安排。

  {8}对外方面,可以通过“一带一路”建设的“引进来”与“走出去”来实现,通过“丝绸之路经济带”,可以打通陆路的中亚、西亚和中东欧;而通过“海上丝绸之路”,则可以通过东南亚地区辐射南亚、中东甚至非洲。

  金融危机后世界各国经济的深度调整仍在继续,需求成为最稀缺的资源,“引进来”和“走出去”均面临严峻挑战。在此背景下,我国必须充分利用好开放优势,为“引进来”和“走出去”提供更加便利的制度环境,以顶层设计的完善牢牢把握开放的主动权,以扩大开放换取全球对中国的持续开放,谋求更加稳定的发展环境。第一,完善外商投资市场准入和退出机制,实施市场准入负面清单制度,扩大“引进来”的领域。

  2018年我国发布外商投资准入特别管理措施,但仍存在限制条件不准确及过度复杂、修改程序和标准不明确等问题。所以,在大幅放宽市场准入限制的同时,应推出更多保障措施和实施细则。第二,完善境外投资管理制度,简化企业“走出去”手续,加强对境外投资企业的产业引导与政策扶持。第三,进一步推进贸易和投资便利化建设,积极开展与有关国家和地区的贸易协定谈判,尤其注重中日韩自贸区谈判。第四,简政放权,明晰政府的职责权,加强政府对企业的间接引导,减少直接干预。

  “引进来”与“走出去”是中国对外开放的“一体两翼”,积极利用外资和引导规范对外投资,是当前深化对外开放的重要政策取向。第一,对外开放领域更宽。进一步扩大对外开放领域,通过市场准入“负面清单”制度的实施,在准入规则上逐渐与国际接轨,服务业和制造业是进一步开放的重点。第二,明确“走出去”的战略重点,更加理性地“走出去”。明确海外投资重点并形成对外投资规划,加强对企业投资的引导与扶持,重点加强资源开发项目、优势产品项目、技术开发项目等合作,行业上可以以机械行业、电子行业等作为突破口。第三,寻求“引进来”和“走出去”的良性互动模式。一方面,通过外商投资的水平溢出、前向溢出与后向溢出效应,提高本土企业科技水平、经济实力,进而提高企业“走出去”的能力。

  {9}另一方面,通过“走出去”的逆向技术转移机制、研发资源共享机制、研发成果反馈机制和海外市场竞争机制,有效提升我国技术水平,进而为高质量“引进来”奠定基础。

  第一,在“引进来”方面,完善推进引资方式的多形式并举。三资企业是中国利用外资的传统方式,但受形式所限,三资企业对中国的技术溢出效应十分有限,新技术、新产品与新优势的形成能力不足。因此,中国应积极促进利用外资方式的多样化发展,鼓励外资以参股、并购、天使基金、私募基金、国外贷款等方式参与国内企业的改组改造和兼并重组。第二,在“走出去”方面,重视新兴模式的探索和应用。公私合营模式(

  PPP)由于私人企业的进入而大大减轻了政府的资金负担,有效弥补了大型基础设施建设资金需求巨大的不足。鉴于中国技术优势及行业特征,交通运输设备制造业(包括高铁、有轨电车、机车等)可以作为中国企业开展境外基础设施建设投资PPP模式的首选。此外,通信传输设备、计算机整机制造、环境污染治理、发电机及发电机组也亦具备充足条件,可以尝试使用。{10}境内外双向产业园区建设也是对外投资的新方式,可为“一带一路”建设开辟新路径。支持有条件的企业加强与境外园区的对接,搭建境内外经贸合作产业联盟,建设加工装配园区、港口物流基地,以及面向周边国家的技术研发、维修服务、品牌中心和海外仓基地,深度开展双向投资合作。

  2019营商环境报告》显示,中国营商环境在全球190个经济体中由第78位跃升至第46位。但与主要发达国家相比仍有差距,还需大力改善。第一,简政放权,减少政府对企业的直接干预,优化提升对企业的服务职能,引导企业转型升级、帮助企业解决发展中的实际问题。第二,实行国民待遇和负面清单制度。国民待遇和市场准入负面清单是国际投资规则的新趋势。目前我国已正式引入市场准入负面清单,并通过自贸区实验形式开始实施,但应完善负面清单限制条件不准确及过度复杂现象,建立和完善负面清单的修改程序和标准,同时推出更多保障措施和实施细则。第三,加强知识产权保护。创新是经济发展的源动力,知识产权保护又是促进创新、激发企业家创新精神的法律保障。加大知识产权保护,应进一步完善法律制度的顶层设计、加强执法力度。就保护范围而言,不仅应保护中国本土企业的知识产权,也应同时保护外资企业的知识产权,包括专利、商标、著作权和商业秘密。

  年,中国对外承包工程完成营业额1216.7亿美元,同比增长2.5%,其中“一带一路”国家业务占比53.7%{11}。在规模增长基础上,还应合理规划“一带一路”投资布局。第一,加强与沿线各国基础设施建设合作。未来一段时间,仍应以东盟作为开展基础设施合作的重点,密切关注交通与电力等行业的发展变化情况,并在基础设施建设智能化、绿色化、信息化背景下,在新政策、新金融、新技术等领域有所突破。第二,加强与沿线国家国际产能合作。首先,继续加强与中非、中欧、中拉的产能合作,根据不同国家的比较优势合理设置产业转移环节,在重点领域取得突破。其次,不断完善支撑体系,建设产能合作平台{12},积极推动装备、技术、服务的“走出去”,使之更具国际竞争力。最后,对接产能合作技术标准,积极通过项目实施推动我国技术标准输出。

  加大对发达国家“走出去”可以更好地承接、转化世界先进技术,逐渐形成中国优势,更好地发挥中国“双环流价值链”承上启下的链接作用。第一,面对西方国家贸易保护主义的重新抬头及对中国跨国并购限制的日益增多,中国企业可以选择受限较少的“绿地投资”扩大对发达国家的“走出去”,有效保持与发达国家在科学技术领域的紧密联系,更好地发挥“双环流价值链”链接点的关键作用。第二,可以借鉴日本企业的做法,在对美投资过程中注重以促进美国国内就业、加大与其研发合作等途径逐渐实现投资的软着陆。

  ⑤徐志尧,沿海开放与沿边开放的比较分析[J].东北亚论坛,2009(3).

  ⑥吴昊、陈志恒、王皓、廉晓梅、佟新华.“推动形成全面开放新格局”笔谈[J].东北亚论坛,2018(03).

  ⑧杨荫凯.陆海统筹发展的理论、实践与对策[J].区域经济评论,2013(09).

  ⑨叶娇、赵云鹏.对外直接投资与逆向技术溢出—基于企业微观特征的分析[J].国际贸易问题,2016(01).

  ⑩董琴.我国装备制造企业“走出去”PPP模式的应用研究—基于“一带一路”战略视角[J].现代经济探讨,2017(03).

  {11}数据来源:房秋晨.中国对外承包工程商会第七届理事会第四次全体会议工作报告[EB/OL].=spider&for=pc.

  {12}刘敏、赵璟、薛伟贤.“一带一路”产能合作与发展中国家全球价值链地位提升[J].国际经贸探索,2018(08).


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